“誰能掌握未來的光纖網路，誰就能主宰下一世紀的電信市場”

由於數位傳輸技術的快速發展，在電信業者積極推廣寬頻服務之下，已有越來越多的個人、家庭與企業用戶對於寬頻的需求日增，採取電話撥接上網的人口大幅減少，取而代之的是以ADSL為主流的寬頻上網。就在多數人悠遊於寬頻網路的世界之際，今（2004）年四月初部分學生聚在紅樓前向陳總統建言，其中提出我國ADSL價格遠高於其他國家的水準，因而紛紛要求ADSL龍頭老大中華電信帶頭降價，尤其是長期以來居高不下的電路租用費用，此舉旋即由中華電信賀陳董事長當場承諾會於近期內大幅降低目前的ADSL價格，並讓消費者獲得高達26%的降價優惠。這股寬頻價格爭議浪潮愈發引起眾多媒體爭相報導，而此次爭端的矛頭全都指向中華電信壟斷「用戶迴路」這個議題，再加上部分民間團體的抗議，讓「用戶迴路」成為近來最受關注的名詞。

事實上，台灣寬頻服務價格比較起日、韓等國家來說確實有些偏高，然而若將原因全都歸咎於用戶迴路的壟斷，這樣的論述似乎有些「以偏概全」。用戶迴路的開放蘊含著不同於其他產業發展的背景，它不僅牽涉到許多歷史因素，也存在著促進市場競爭等等多重意義的政策思辯。本文擬從分析目前台灣的寬頻用戶結構以及用戶迴路開放的實質意義為開端，說明開放用戶迴路與寬頻網路發展並無絕對一致的政策目標，最後從檢視我國寬頻總體競爭力的角度，說明寬頻網路的建設是現階段民營固網業者的目標以及整體電信自由化政策的積極方向，並從市場競爭的面向說明「開放用戶迴路」政策僅是一時的權宜辦法，而非寬頻網路發展的長久之計，用戶迴路的租用不應是民營固網業者賴以生存唯一策略。

台灣寬頻上網的用戶結構

根據資策會ACI-FIND最新調查數據顯示，截至2004年3月底止，台灣經常上網人口達888萬人，而寬頻用戶則已突破達三百萬戶，達到308萬戶，較上一季成長6%。其中仍以xDSL（按：xDSL技術泛指利用傳統電話雙絞銅線所研發之寬頻傳輸技術，目前已有ADSL、ADSL2+、ADSL2++、SHDSL以及VDSL等技術）為最主要的寬頻上網方式，用戶已有270萬戶，占所有固接寬頻服務種類近九成的比率，其餘提供方式例如Cable modem則僅有38萬戶，固接專線為1.3萬戶，ISDN用戶則為1.2萬戶，寬頻市場占有率遠遠不若xDSL來得高。

提供xDSL服務的電信業者當中，又以中華電信為國內最大的ISP業者。根據台灣網路資訊中心（TWNIC）於2004年1月所公佈的《台灣寬頻網路使用調查計劃》之數據顯示，有高達74.23%的ADSL用戶選擇中華電信寬頻接取的服務，第二名的聯合數位網路（Seednet）及新進固網業者均在3.79%以下，顯然中華電信所提供的ADSL成為國內寬頻服務最主要的提供者。在「挑戰2008─國家發展重點計劃」當中，國營的中華電信顯然肩負著政府推動「寬頻到府600萬戶」政策的重責大任，但是這種「一枝獨秀」的市場情形下，是否真能有利於消費大眾、整體寬頻網路的發展以及寬頻政策的達成？顯然的，這個答案無法只是用簡單的「是」或「否」來加以回答，但就一般民眾的觀感，中華電信是無法推卸寬頻價格居高不下的指責，因為用戶迴路獨占的「原罪」，使得所有ADSL寬頻用戶帳單上的電路租用費用項目，幾乎全都來自於中華電信一家。

用戶迴路開放的真義

拉回本次爭議的主角 ─ 「用戶迴路」，究竟何謂用戶迴路？開放用戶迴路究竟有何積極作用？為何中華電信遲遲不開放用戶迴路供民營固網業者租用？這些問題，本文也許無法一一道盡其來龍去脈，但從這些問題點出發，卻可以提供我們了解台灣寬頻發展與用戶迴路之間相互關聯的思考起點。

所謂用戶迴路（Local Loop），係指市話交換機至用戶終端設備所構成的電信電路，而這段俗稱為最後一哩（last mile）的網路是目前民營固網業者在網路建設上最為缺乏的部分。由於中華電信在市內電話、長途電話以及加值服務的ADSL寬頻上網等業務上均具有壓倒性的獨占情形，究其原因即在中華電信握有「用戶迴路」所致。

自1996年制定電信三法以來，中華電信已從過去的電信局分家出來，繼承著多年以來用全民納稅所得佈建綿密電信網路的財產，繼續掌握龐大電信資源，維持著固話業務獨占的地位。政策上電信市場已邁向全面自由化，但從市場實務而言，由於新進固網業者缺乏最後一哩，在短期間無法實現所謂的市場競爭。為落實競爭機制，有些歐美國家採取「用戶迴路開放」（Local Loop Unbundling）政策，為新進業者在網路佈建上之種種困境尋求解套。

開放用戶迴路涉及了競爭法上一個相當重要且饒富爭議的原則 ─ 「樞紐設施原則」（Essential Facility Doctrine）。這個原則主要有三項意涵：

由於電信產業具有網路外部性（network externalities）的特質，網路透過接續後，對於個別用戶而言，可通話對象增加，就網路整體的使用效能來說也能朝最大化前進。強制既有業者開放其用戶迴路供新進業者接取，在市場開放初期確實有助於新業者於佈建網路上的困難，待新業者成長到一定規模或開放用戶迴路於一定期間後，這種開放政策就必須揚棄，以避免新進業者過度依賴既有業者之網路，而延誤當初採取以設備為基礎的競爭（facility-based competition）時程，並造成先進寬頻技術發展的窒礙。

對於此項問題，電信總局曾明訂若干用戶迴路元件（包括電信室、引進管、橋樑、隧道管道、建築物大樓之垂直及水平電纜）屬於「瓶頸設施」，依據《電信事業網路互連管理辦法》第18條第2項規定，第一類電信事業對其他第一類電信事業出租細分化網路元件之費率，若該元件屬於網路瓶頸設施者，其費率應按成本計價。但目前的問題就出在於「瓶頸設施」以及「成本」這兩個基本事實上。新業者主張用戶迴路的租金應等於市話的月租費（即每線每月70元至95元不等），而中華電信卻認為用戶迴路不應劃入瓶頸設施當中，且如要提供出租，其租金亦應高於目前的市話月租費，雙方歧見迥異，僵持不下。

這項爭議紛擾已久，從電信總局向上延燒到總統府，促使中央主管機關不得不命令相關單位於近日提出解決方案。迫於時勢，中華電信於2004年5月26日晚間宣佈，將與三家民營固網業者簽訂出租語音用戶迴路出租合約，在三大都會區以第一年每線每月200元、第二年每線每月220元的價格，限期二年開放語音用戶迴路給三家民營業者承租。但是，根據民營固網業者表示，這200元的價格是指用戶端到中華電信機房端的線路租金，但實際上業者按照合約需強制承租從中華電信機房到民營固網業者機房之間的專線，費用亦是每線每月200元。因此照這個邏輯來說，中華電信市內電話用戶語音服務月租費只要70元，民營固網業者租一條用戶迴路卻要花費400元，而且須受「用戶本身主動申請」及「視有無剩餘管線而定」的條件限制，民營固網業者不僅難從用戶迴路開放當中獲取新客源，而且尚無法作為寬頻上網使用，這樣的開放顯與民營業者的預期有相當大的差距。

開放用戶迴路與寬頻發展政策目標不同

相對於用戶迴路開放的政策目標，寬頻發展政策的目標就顯得複雜許多。根據政府推動之「寬頻到府600萬用戶」計畫，寬頻網路基礎建設只是計畫中較具有指標性的政策效果，而實際上如何能讓消費者接近使用（access）寬頻服務，如何從寬頻網路中獲得更為多元便利的服務，以及如何刺激寬頻應用等等，仍有賴於服務基礎的競爭（service-based competition）。但是，這次的寬頻價格爭議卻完全和用戶迴路劃上等號，從兩者政策的目標來說，這種比附確實有點不倫不類，但實際上這兩者也不能說完全毫無關係，因為寬頻的價格爭議起源就在ADSL網路缺乏競爭所致。不錯，用戶迴路的建設確實是許多民營固網業者心中的痛，這些年來業者在各地佈建網路的過程中也經歷許多不足為外人到的辛酸路程，但是我們必須知道，固網的競爭就在固網本身，沒有第二條電信管線進到用戶家裡就沒有所謂的競爭可言，談開放用戶迴路只是不得已的權宜之計。

所謂的寬頻電信服務並不是只有ADSL一種而已，目前全球電信業者網路建設的終極目標均朝向採用光纖迴路佈建，在架構上有所謂「光纖到府」（Fiber-To-The-Home, FTTH），「光纖到大樓」（Fiber-To-The-Building）以及「光纖到路邊」（Fiber-To-The-Curb, FTTC）等技術選擇。然而，民營固網業者要求中華電信開放的用戶迴路，卻是發展寬頻有其先天上限制的雙絞銅線，xDSL在電信技術專家看來只是過度性的產品。當然，各國政府在開放固網競爭之際，也考慮到以新電信業者是否能順利進入市場為前提，協助新進業者與既有業者進行網路介接，以最大化網路外部性經濟效益，採用的策略不外乎網路互連義務（interconnection）、平等接續（equal access）、細分化接取（unbundled access）等方式，然而單純要求既有業者開放其市內用戶迴路，所涉及的問題就不只是用戶迴路是否應宣告為瓶頸設施以及如何訂定合理租金的問題而已，更重要的是政府是否有一套明確、可行的電信發展政策以及寬頻產業扶植政策。

檢討我國寬頻總體競爭力　看現今的寬頻政策

根據資策會ACI-FIND於2004年5月底至6月初所發布《台灣寬頻競爭力總體檢查系列報導》指出，國際間對於一國寬頻競爭力的高低，可以藉由幾個重要的指標，包括：寬頻費率之可負擔性、寬頻用戶普及率、ISP市場競爭度以及整體寬頻基礎建設的品質等，觀察出該國家的整體寬頻之競爭力。其中，台灣除了寬頻用戶普及率表現較為顯眼之外（在102個國家中名列第4名），其餘指標皆落後於亞太諸國。尤其在為人詬病的寬頻費率上，我國平均30小時的連網費率占GDP比例為0.18%，相較於日本的0.05%、新加坡的0.07%以及韓國的0.08%，顯示我國寬頻價格還有極大的降價空間。

雖然我國寬頻普及率還算不錯，但是所使用的主流應用頻寬仍是以512K/64K為主，占了將近六成左右，相較於日本的主流應用40M/bps而言，我國所使用的寬頻規格實在是窄得可憐。ISP產業的競爭力排名全球第23名，在亞洲四小龍中敬陪末座（南韓第1名、香港第4名、新加坡第18名），顯示我國民營ISP業者在中華電信擁有龐大資源下，可參與競爭的工具與能力相對少得許多。在寬頻基礎建設的品質上，雖然國內FTTx的技術可以達到一定水準，但在市場應用需求不明朗的情況下，各電信業者對此投入不多，相對地也減緩我國提昇寬頻網路的素質。

再從ISP的產業結構來看，更可以突顯本次寬頻價格的爭議所在：中華電信Hinet掌握將近四分之三的ADSL用戶數市占率，其他四分之一則由近十家ISP業者分食。在中華電信掌控電路費的前提下，ISP業者所能賺取的只有微薄的通信費而已，從幾次ADSL降價行動多由中華電信扮演主導角色來看，ISP業者的生存空間愈見狹小。近來，中華電信大幅調降ADSL用戶的費率，且升速亦不加價，使得民營ISP業者必須跟進，承受升速後電路使用量增加的成本（指中繼電路）負擔，讓業者大喊受不了。中華電信此舉不僅可以獲得消費者的青睞，而且可進一步「排擠」（foreclose）民營業者，政府相關單位對於中華電信這種競爭方式真的是應該出來管一管了。

但不可否認的，這個由政府握有64.94%股份的中華電信仍在履行它既有的公共義務 － 「盈餘繳庫」，若要將這段期間各方加諸於中華電信的指責與謾罵歸咎於他的原罪 ─ 「用戶迴路」，那盈餘繳庫似乎可以比擬作「救贖」之意。不過，我國寬頻政策主軸不明，使得我國的網路準備度指標（network readiness index, NRI）明顯落後於日、韓、香港、新加坡等國，這是一項嚴重的警訊，也說明我們的政府還不夠努力。在寬頻政策規劃上，兩年前政府喊出「寬頻到府六百萬用戶」的口號確實是最佳的時點，也是相當不錯的想法，但後續卻無完善的政策規劃與推動，仍然倚靠中華電信「單槍匹馬」去迎戰各國，以致於今日我們還在爭論寬頻價格，以及中華電信濫用獨占力量等初期已知的問題。

寬頻網路的未來絕對不是寄望在中華電信老舊的「銅線」用戶迴路上，民眾終究必須瞭解到︰開放中華電信的用戶迴路並非與寬頻網路發展成為正相關；對民營固網業者來說，中華電信的用戶迴路也並非可以依賴一輩子的。從近來種種數位應用的快速發展，傳輸的快慢儼然攸關著未來寬頻產業的勝敗。我們欣羨日韓等國高頻寬與低價格的上網接取服務，但反觀我們，仍在使用那些老掉牙的「寬」頻服務，要苛責的難道只有中華電信嗎？

為何日韓能，我們不能？

(作者現為太穎國際法律事務所顧問)